Дисгармония Росреестра
Александр Лабыкин
Эксперты считают нецелесообразным вновь тратить десятки миллиардов рублей на развитие Росреестра, поскольку не видны результаты реализованных им госпрограмм. Пока «итоги» подвела только Счетная палата, выявив многомиллиардные нарушения
Эксперты считают нецелесообразным вновь тратить десятки миллиардов рублей на развитие Росреестра
Иллюстрация: Эксперт Online
Лирические цели
Правительство утвердило концепцию проекта федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)». Сформировали проект программы в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), предложив направить на ее реализацию более 60 млрд рублей. В заинтересованных ведомствах уже идет обсуждение с экспертным сообществом основных положений и параметров этого документа.
Справка «Эксперта Online»
Росреестр был создан в 2009 году по указу президента от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». В соответствии с ним были упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография), Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация). На вновь созданную службу – Росреестр – возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Служба подведомственна Министерству экономического развития РФ.
«Главное, что в проекте программы правильно и подробно отражены технологические вопросы, в том числе параметры того, как перейти на электронную форму ведения реестров недвижимости, прав и взаимодействия с заявителями, – сообщила "Эксперту Online" Надежда Косарева, президент фонда "Институт экономики города". – Но проблема в том, что в программе, на мой взгляд, нет внятной цели. А ее можно сформулировать четко и ясно: повысить гарантии прав при регистрации недвижимости. Это необходимо и для граждан, и для коммерческого оборота недвижимости. Необходимо прийти к практическому объединению реестра прав и кадастра недвижимости, а также создать единый орган по государственной регистрации прав на базе всех органов и учреждений в системе Росреестра. Необходимо также существенно повысить ответственность такого единого органа за утрату зарегистрированных прав на недвижимость».
В Минэкономразвития на это возражают, что программа носит межведомственный характер, поэтому цель ее не может отражать только вопросы регистрации прав и кадастрового учета.
«Планы Росреестра амбициозные, на 60 млрд рублей, но чтобы говорить о новой программе, нам надо увидеть результаты реализации прежней. Чтобы просто представлять, что сделано, что нет и какие ошибки предстоит учесть, – сообщил "Эксперту Online" Олег Скуфинский, руководитель экспертно-аналитического центра НИУ ВШЭ, сопредседатель экспертного совета "Деловой России". – Без этого освоение десятков миллиардов рублей будет неэффективным, программа не достигнет цели. Но мы нигде не можем найти итогов реализации Росреестром прежних программ».
Олег Скуфинский возглавляет рабочую группу Агентства стратегических инициатив, которое разработало «дорожную карту», план мероприятий «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Этот план утвердило правительство РФ.
«Мы очень удивились, что правительство недавно утвердило концепцию проекта программы развития Росреестра, – продолжает эксперт. – Несколько ключевых показателей из "дорожной карты" вообще не учтены в программе, главный из них – это срок регистрации прав и время ожидания. 70 человек в рабочей группе непонятно зачем трудились».
Справка «Эксперта Online»
Целями «дорожной карты» являются:
– формирование достоверного (качественного и полного) Единого государственного реестра недвижимости;
– сокращение сроков кадастрового учета и государственной регистрации прав до пяти и семи дней соответственно;
– создание технологий, препятствующих увеличению затрат потребителей государственных услуг;
– минимизация бумажного документооборота и перевод услуг преимущественно в электронный вид при условии сохранения комфортных условий оказания услуг заявителям;
– повышение эффективности деятельности государственного регистратора и его ответственности за совершаемые действия;
– создание механизмов возмещения ущерба в полном объеме в случае утраты собственности и (или) возникновения иных рисков у заявителей.
Бессистемный кадастровый учет
Пока своего рода итоги работы Росреестра подвела только Счетная палата, проверив совместно с ФСБ реализацию подпрограммы по созданию системы кадастра недвижимости. Инициировало проверку Минэкономразвития России, курирующее Росреестр. Отчет о выявлении финансовых нарушений на сумму 23,9 млрд рублей на прошлой неделе направили президенту Владимиру Путину.Аудиторы констатировали, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости».
«Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (далее – АИС ГКН), информационно наполненная сведениями об объектах недвижимости и являющаяся источником формирования налоговой базы, не создана», – резюмируют аудиторы.
«Эту проверку мы решили провести после проверки в шести регионах системы регистрации прав и кадастрового учета, – сообщил "Эксперту Online" Игорь Васильев, аудитор Счетной палаты РФ. – Мы там увидели много нарушений, поэтому и решили взглянуть комплексно: что сделано в результате по госпрограмме по созданию системы кадастра недвижимости. Здесь главная проблема в том, что в итоге не создана сама система кадастрового учета. Речь идет о процессе, то есть потоке информации, которая должна регулярно обновляться. Такого механизма мы не увидели. Но при этом на создание системы кадастрового учета было потрачено 52,8 млрд рублей, в том числе 43,3 млрд бюджетных средств».
Справка «Эксперта Online»
По данным Счетной палаты, при реализации подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости» нецелевые расходы составили 2,5 млрд рублей, неэффективно израсходованы средства в сумме 5,8 млрд рублей, расходование средств в отсутствие правовых оснований осуществлено в сумме 5,1 млрд рублей. Безрезультатные расходы составили 8,2 млрд рублей, документально не подтверждены результаты работ на сумму 0,5 млрд рублей. Необоснованные расходы на строительство и реконструкцию здания центрального аппарата Росреестра на Чистопрудном бульваре – 1,7 млрд рублей.
Отсутствие как таковой системы кадастрового учета земли аудиторы обнаружили, проверяя территориальные подразделения Росреестра. Факты и в самом деле удручающие. Например, в Ленинградской области в кадастр внесены сведения только о 28 границах населенных пунктов из 2945 и всего одна граница поселения из 222 муниципальных образований региона. В настоящее время невнесенные границы административно-территориальных образований Ленинградской области определены областным законодательством в виде текстового описания прохождения границ. При этом на создание картографической основы здесь были выделены средства в сумме 7,1 млрд рублей.
На заседании коллегии СП представители Следственного комитета РФ подтвердили наличие в материалах проверки признаков состава преступления. Однако о возбуждении уголовного дела пока не сообщалось.
Дорогая игрушка
Больше всего претензий аудиторов вызвали затраты на сопровождение и мониторинг информационно-телекоммуникационной инфраструктуры центрального аппарата Росреестра, его территориальных органов и подведомственных организаций. Эту работу курирует заместитель руководителя Росреестра Сергей Сапельников. Речь идет о создании электронной системы оказания услуг и электронного публичного кадастра в рамках программы «Сопровождение автоматизированной информационной системы ведения государственного кадастра недвижимости». По замыслу государства, создание и ввод в промышленную эксплуатацию автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН) позволили бы сделать все сделки с недвижимостью и землей прозрачными. Для создания и внедрения АИС ГКН Росреестр заключил с ЗАО «Крафтвэй корпорэйшн» (известный в российской IT-сфере интегратор программных продуктов) в 2012 году госконтракты на общую сумму более 388 млн рублей. В этом году компании досталось более 101 млн рублей на те же цели.По данным Счетной палаты, документы, подтверждающие создание и ввод в промышленную эксплуатацию автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), подрядчик не представил. Кроме того, в нарушение госконтракта «Крафтвэй корпорэйшн» привлекала субподрядчиков, которым платились значительно меньшие суммы, чем она сама получала от Росреестра. Насторожило аудиторов и то, что некоторые трудоемкие и дорогостоящие работы выполнялись всего за несколько дней. Например, на внедрение в 76 регионах АИС ГКН стоимостью 1,6 млрд рублей отводилось всего шесть дней (подрядчиком в этом выступал ФГУП «ФКЦ «Земля»). Иными словами, ожидаемое качество при расходовании сотен миллионов рублей не получено.
«Электронный кадастр получился фрагментарным, и многие услуги невозможно получить в электронном виде, – поделился с "Экспертом Online" Евгений Нейман, первый вице-президент Российского общества оценщиков, президент Международной академии оценки и консалтинга. – Но это проблема не программистов, им попросту не хватает многих параметров, то есть методик, алгоритмов действий, которые должны быть закреплены сначала правовыми актами. Нет описания многих объектов, не проведена инвентаризация, без чего говорить об автоматизации бессмысленно. Программа автоматизации да и сама реформа системы регистрации прав и кадастрового учета не решили много задач, которые ставились. Саму систему регистрацию прав сделали заявительной, в итоге большой процент земель и имущества остался неучтенным».
По мнению специалистов, данные публичного кадастра не имеют юридической силы, сведения в нем неполные и недостоверные и использовать их при принятии управленческих решений нельзя. Тогда спрашивается, кому и зачем нужна такая дорогая игрушка? А многие электронные услуги Росреестра либо не работают вовсе, либо оказываются некачественными.
Центр политических технологий в своем докладе «Росреестр: ответ на вызовы времени» приводит примеры некорректных сведений, содержащихся в ГКН. При изменении адреса многоквартирного жилого дома в АИС ГКН не изменены адреса квартир, они учтены по прежнему адресу. Объекты, ранее учтенные БТИ, не вошли вовсе в ГКН. Есть масса ошибок в величине площади помещений, «потерялись» разделительные запятые: квартира была площадью 48,1 кв. м, стала 481 кв. м. То-то удивится собственник, когда ему придет квитанция из налоговой. При этом исправлять ошибки в кадастре собственник должен за свой счет.
«Как результат, из-за некачественной оцифровки – масса сорванных сделок, а впоследствии – некорректно рассчитанные налоги», – резюмируют авторы доклада.
Впрочем, у «электронного» Росреестра есть и защитники.
«До прихода Сапельникова в Росреестр страна просто не знала, что такое кадастр, а сейчас это увидели все, – говорит президент ГИС-Ассоциации (организация по содействию развитию геоинформационных технологий и услуг) Сергей Миллер. – Именно при Сапельникове заработали все электронные услуги Росреестра, объем которых сегодня лидирует среди всех федеральных ведомств. Да, именно Сапельников "виноват" в том, что мы все увидели, какой полноты и качества наш кадастр, созданный его предшественниками».
«Конечно, мы наблюдаем большие проблемы с кадастровым учетом объектов недвижимости, что стало особенно актуально в процессе передачи сведений из бюро технической инвентаризации в кадастр недвижимости, – говорит Надежда Косарева. – Информация об объектах недвижимости, ограничениях прав на такие объекты неполная, и качество ее оставляет желать лучшего. И это одна из главных проблем, которую предстоит решить в ходе реализации этой программы. Но есть и большой позитивный момент: заложена основа перевода большинства услуг Росреестра в электронный вид. Стала наконец-то доступна и электронная кадастровая карта. Она, конечно, неполная и не совсем точная, далека от идеала (я бы оценила ее качество процентов на 60-70), но это уже большой шаг вперед».
Муниципалитетам подложили свинью
Иными словами, реформирование Росреестра и перевод его услуг в электронный вид пока оборачиваются для бизнеса и регионов сплошными проблемами. По мнению экспертов, от недостоверного кадастра страдает инвестиционная привлекательность муниципалитетов и страны в целом.«Когда объединяли Росрегистрацию, Роснедвижимость и Роскартографию, предполагалось создание единой системы регистрации прав и учета кадастра недвижимости, – говорит Олег Скуфинский. – Но в итоге система кадастрового учета недвижимости так и не создана, ее качество и полнота на низком уровне. Из 70 млн участков 35 млн даже не имеют границ. Не отражены границы частных участков, многих муниципалитетов и даже государственные границы. А это очень важно, потому что любой орган власти при вынесении решений по любым объектам недвижимости основывается на выписке из кадастра».
В первую очередь с проблемами сталкивается бизнес. Предприниматели нередко получают в аренду участки, состояние которых и границы не описаны в кадастре.
«В итоге выясняется: здесь труба пролегает и нельзя ничего строить, здесь вообще расположен химзавод и, соответственно, тоже есть свои ограничения, – продолжает Олег Скуфинский. – Одним словом, ныне действующая система Росреестра создает большие инвестиционные риски, что негативно отражается на инвестиционной привлекательности и регионов, и страны в целом. 44 млн участков не облагаются налогом, отчего местные бюджеты теряют массу денег».
С немалыми проблемами столкнутся и местные бюджеты, пополняемые за счет налога на имущество и землю. С 1 января 2013 года Росреестр стал для налоговых органов единственным поставщиком информации об объектах недвижимости и их правообладателях.
Но при передаче из архивов БТИ сведений об объектах недвижимости информацию о правах собственности на эти объекты не передали в органы Росреестра. По данным налоговых органов, доля указанных объектов недвижимости составляет в среднем для Российской Федерации 40% (от объектов недвижимости, облагаемых налогом на имущество физических лиц). В 18 регионах России этот показатель составляет более 50%, в отдельных субъектах Российской Федерации объем таких сведений очень значителен, так, в Смоленской области – около 77%, Архангельской – 75%, Костромской – 69%.
Минрегионразвития осталось в стороне
Свои надежды на исправление ситуации специалисты связывают с программой «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)». В конце концов рано или поздно надо создать оперативную и достоверную систему регистрации недвижимости и кадастрового учета земли. Это защитит от многих рисков рядовых граждан, предпринимателей, создаст дополнительную налогооблагаемую базу. По расчетам самого Росреестра, реализация программы принесет государству до 5 трлн рублей.Но уже на стадии обсуждения программы с чиновниками Минэкономразвития и Росреестра у экспертов возникает немало вопросов. Главная претензия в том, что в проекте не предполагается учет градостроительных данных, определяющих и физические параметры, и правовые характеристики объекта, которые составляет Минрегионразвития. То есть многие объекты и земельные участки уже описаны этим ведомством, но эту работу предлагается провести вновь.
«То есть Минрегиону не нужно качество данных по недвижимости, они занимаются своим территориальным планированием, зонированием и планировкой территорий и считают, что к кадастру это не имеет никакого отношения, – считает генеральный директор Института территориального планирования "Град" Анна Береговских. – Но, по глубокому моему убеждению, затраты на преобразование ошибочных данных неоправданны. Также неоправданны затраты на значительное увеличение архивных площадей в то время, когда кадастровые юридически значимые данные могут создаваться и храниться только в электронном виде. А преобразуемые данные должны занимать места меньше, чем есть сегодня, так как ненужные бумаги, которых в старых папках довольно много, должны быть ликвидированы (речь, конечно, не идет об истории правовых отношений, все документы, в полном смысле этого слова, должны храниться)».
Анна Береговских предлагает обратиться в межведомственную комиссию по градостроительству при правительстве РФ и указать на бездействие Минрегиона России.
«Это бездействие нанесет огромный экономический и социальный ущерб стране и направлено не на повышение инвестиционной привлекательности российских территорий, а, наоборот, на дальнейшее ухудшение предпринимательского климата и роста недоверия к власти со стороны бизнеса и рядовых граждан, собственников недвижимого имущества, права которых не защищены, а имущественные платежи зачастую взимаются несправедливо», – уверена эксперт.
Немало нареканий у специалистов к самому процессу обсуждения (первое состоялось еще в июне в Минэкономразвития). Отвечая на вопросы участников, чиновники дали понять, что не будут что-либо менять в проекте программы. Хотя вообще-то вызывает вопросы, почему строительство зданий и сооружений для Росреестра более чем на 6 млрд рублей считается ключевым в решении проблем? Многие уже сейчас считают, что у ведомства чрезмерно много филиалов и проблема вообще не в их количестве. При этом на самое главное и трудоемкое – проведение кадастровых работ (десятки миллионов участков) выделяется всего 2,9 млрд.
«При создании Росреестра предпринимательское сообщество ожидало увидеть единый орган по регистрации всех сделок с недвижимостью и землей, – говорит Олег Скуфинский. – В итоге мы видим десятки тысяч офисов по всей стране отдельно Росреестра и отдельно зачем-то кадастровой палаты. Практического объединения функций госрегистрации, кадастра и картографии не произошло, эти структуры по-прежнему дублируют друг друга. А качество услуг во всех регионах разное, значит, в Росреестре нет единой политики. Вот простой пример: в Краснодарском крае регистрация прав занимает по времени всего один день, в Калуге – 19 дней, в Омске – 33, а в Москве – 46. Это говорит о том, что до сих пор не выработан даже единый подход к процессу регистрации. Все эти проблемы и следует учесть при составлении новой программы».
На организацию взаимодействия и обмена данными с налоговыми органами предполагается потратить 5470 млн рублей. Речь идет о некоей «интеграции информационных ресурсов Росреестра с информационными ресурсами ФНС России и Росимущества». Для многих эта затея остается загадочной и даже подозрительной. Почему данными нельзя обменяться бесплатно?
6012 млн уйдет на строительство в 66 регионах архивных центров, что тоже вызывает вопросы.
«Зачем собираются потратить огромные средства на создание архивных центров, если основная задача – автоматизация услуг, что предполагает сокращение бумажного документооборота? – недоумевает Олег Скуфинский. – В то же время кажется нелогичным тратить 17 млрд рублей на оцифровку архивных документов. Зачем пыльные тома переводить в электронный вид, не совсем ясно. Во всяком случае, это далеко не первостепенная задача, но на нее собираются потратить почти четверть средств госпрограммы».
В общем, вопросов возникает много как к прежней деятельности Росреестра, так и к будущей. С учетом того, что до сих пор вложения в него многие сочли неэффективными, а иные действия или бездействие Росреестра даже вредоносными, ведомству следует лучше прислушиваться к профессиональному сообществу. Чтобы не повторить в будущем прежних ошибок.
Комментариев нет:
Отправить комментарий